ЗАДАЧА ФАС - СДЕЛАТЬ ТАРИФЫ ПРОЗРАЧНЫМИ И ПОНЯТНЫМИ ВСЕМ
Совсем недавно, в марте, состоялось расширенное заседании коллегии Федеральной антимонопольной службы России (ФАС). Там прозвучало несколько громких заявлений из уст главы ведомства Игоря Артемьева. О чем шла речь на заседании и как сделанные выводы и принятые решения отразятся на регионах, мы попросили рассказать руководителя Ульяновского УФАС Геннадия Спирчагова, который принял участие в заседании.
- Несмотря на то что Федеральная антимонопольная служба работает уже длительное время, ежегодно меняются ее функции, полномочия через внесение поправок в федеральное законодательство, так как это диктует жизнь, - подчеркнул Геннадий Степанович. - Это касается и 2017 года. По итогам работы 2016 года глава нашего ведомства действительно сделал несколько громких заявлений.
Первое, что он отметил, несмотря на то что идет большая работа по развитию конкуренции, к сожалению, продолжают выявляться самые тяжелые нарушения антимонопольного законодательства, такие как создание картелей. Другими словами, это согласование цен, поведения на рынке со стороны хозяйствующих субъектов. Почему это вредно и плохо? Они делают все для того, чтобы цены на рынке оставались прежними или стали выше, тем самым мешая развитию конкуренции. Они не соревнуются друг с другом в хорошем смысле и делают все для того, чтобы мы с вами как потребители проигрывали, что недопустимо, конечно, с точки логики развития самой экономики, с точки логики контроля антимонопольного законодательства. По сравнению с 2015 годом в прошлом году рост таких антиконкурентных соглашений составил 15%.
Также Игорь Юрьевич Артемьев говорил о том, что, несмотря на большие изменения в законодательстве о закупках, у нас по-прежнему остаются большие проблемы в том отношении, что органы власти очень часто разрешают заказчикам заключать договоры с единственным поставщиком. Это касается и федеральных органов власти. По 2016 году такой объем закупок составил свыше триллиона рублей - огромная сумма для России.
Третий вывод был сделан о том, что в последние два года результативность сотрудничества между ФАС и правоохранительными органами снизилась. Несмотря на большой объем переданной ФАС информации в правоохранительные органы, результативность реагирования с их стороны, в том числе возбуждение уголовных дел, резко упала. С чем связано это, неизвестно, но делается анализ. И, видимо, будут какие-то решения, возможно, на уровне Президента России или на уровне Правительства РФ. Во всяком случае, в правительстве сейчас вновь изучается вопрос передачи функции оперативно-разыскной деятельности Федеральной антимонопольной службе, как в полиции и как в Следственном комитете.
- А такие функции до этого были у ФАС?
- У нас не было такой функции. Но в Европе, в США антимонопольные органы являются правоохранительными органами.
- Вы говорили про создание картелей. Иными словами, при их участии итоги аукционов фактически определены заранее. У Ульяновского УФАС есть конкретные примеры этого утверждения?
- Мы вскрыли картель по муке в Димитровграде в 2010 году. Эти нарушения антимонопольного законодательства доказали в судах. В результате виновные хозяйствующие субъекты были оштрафованы, в том числе их должностные лица. После этого картелей на продуктовом рынке региона замечено не было. Что касается торгов или нарушений законодательства о закупках, по этой линии в Ульяновской области встречались небольшие картели в строительной отрасли в 2013 - 2014 годах. Мы их пресекли, нарушения были выявлены. Сегодня практически все, что касается нарушений свыше 10 млн рублей согласно приказу ФАС, мы отправляем в правоохранительные органы.
- За прошлый год были возбуждены уголовные дела?
- В прошлом году были возбуждены уголовные дела по нашим заявлениям. Одна из тем довольно-таки известна в Ульяновской области, эта ситуация с газопроводами в Сурском районе. Суд подтвердил решение нашего Управления, что объединение в один лот работ по строительству внутрипоселковых газопроводов в местных селах Никитино, Чеботаревке, Лебедевке, Астрадамовке - незаконно. А объединение работ в один лот уменьшает количество возможных участников торгов и увеличивает максимальную стоимость контракта. Действия администрации района нарушили требования статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции». В результате должностные лица Сурской районной администрации не исполнили наши предписания, решения арбитражных судов. В их отношении были возбуждены уголовные дела Следственным комитетом РФ по Ульяновской области и Службой судебных приставов за неисполнение решений суда. Штрафные санкции были наложены несколько раз, в том числе и с нашей стороны. Вот теперь ждем, чем закончится дело по статье 285-й - злоупотребление должностными полномочиями.
- Возвращаюсь к вопросу о торгах. Стало известно, что следственные органы Следственного комитета РФ по Ульяновской области возбудили уголовное дело по факту хищения более миллиона рублей и злоупотребления полномочиями со стороны руководства и сотрудников областной больницы. По данным следователей, схема была простой: при проведении электронных аукционов и торгов, заключении госконтрактов и договоров на поставку медоборудования, товаров и изделий завышалась закупочная цена. Схема повторяет известную историю с томографами?...
- По томографам все началось как раз с жалобы в ФАС. Конечно, уже прошло много лет, и все, наверное, это забыли. Когда мы рассмотрели эти жалобы, увидели, что предпочтение неправомерно отдано одной из фирм-производителей. Минздрав региона тогда незаконно сделал победителем одну из этих фирм. Когда мы сделали таблицу технических характеристик, было ясно, что победить должна была другая фирма. Мы это дело тогда передали в правоохранительные органы. И затем на основании наших материалов, используя свои инструментарии, правоохранительные органы раскрутили это дело, и были посадки.
В данном случае, конечно, уровень намного меньше: там были десятки миллионов рублей, здесь сотни тысяч. И там были замешаны должностные лица правительства, министерства здравоохранения, здесь врачи, которые входят в контрактную службу областной больницы и сами составляют технические характеристики закупаемых товаров, услуг. В результате некоторые технические характеристики были составлены так, чтобы многие производители не смогли вообще участвовать в этих торгах. И у нас были жалобы по этому вопросу и год назад, и два года назад, и мы это рассматривали. По своей компетенции мы накладывали штрафные санкции. Но то, что нашли правоохранительные органы сейчас, касается только их функций и это чисто их тема. Если будет все доказано и подтвердится виновность участников сделки, то это лишний раз будет подтверждением того, что организациям, которые отстраняются от закупок, необходимо писать жалобы и заявления. Таким образом, наши решения, трансформируясь, уходят в правоохранительные органы, и, если все сделано правильно, судами поддержано, в дальнейшем бюджет Ульяновской области сэкономит сотни тысяч и даже миллионов рублей.
- Другая больная тема - питание в больницах, школах, детских садах. Поступают ли вам жалобы на торги по организации услуг питания в данных учреждениях?
- Да, такие жалобы поступают ежегодно, иногда и от родителей. Нами рассматриваются жалобы и заявления от хозяйствующих субъектов, то есть тех, кто занимается экономической хозяйственной жизнью: индивидуальных предпринимателей, обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ и так далее. Ежегодно кризисные ситуации возникают между участниками рынка, они жалуются друг на друга. Итог - штрафные санкции, материалы передавались в правоохранительные органы.
Но сейчас я хочу напомнить, что несколько лет назад были аукционы по питанию. И возможность выиграть была только за счет снижения цены, и все участники рынка принимали участие. Сотни тысяч писем тогда пришли в Правительство РФ, в которых говорилось, что не должна фирма, которая образовалась вчера и которую организовали, к примеру, два студента, кормить большую больницу, школу, детсад, должен быть все-таки опыт. Поэтому Правительство РФ внесло изменения, после чего аукционы убрали. И теперь решение, кто будет заниматься питанием, принимается только через конкурсы. Почему конкурсы? Там присутствует субъективный момент: заказчик имеет право за опыт работы добавить баллы. Новые фирмы практически отметаются, если сумма контракта большая, к примеру, 50 млн рублей, выиграет только участник рынка с опытом работы. Законно сделать торги по районам, а можно просто по каждой школе, но это требует очень много документации. Поэтому когда говорят: «Какие-то монополисты появились!» - «Да никакие не монополисты!». Кормят в бюджетных учреждениях три-четыре фирмы с опытом работы, которые давно присутствуют на ульяновском рынке. И конкуренция на этом рынке есть.
Но ведь самое страшное другое: больше всего жители региона жалуются на качество питания. Никто бы не вспоминал ни про каких монополистов, если бы было хорошее качество питания, а его нет. Вот здесь возникает вопрос: а что делают заказчики - директора школ, детсадов, больниц, отделы образования, здравоохранения, главы районов? Они всегда имеют право проверить качество питания. И они всегда имеют право расторгнуть эти контракты. Я пока не видел ни одного директора школы в Ульяновской области, который расторг бы такой контракт за плохое питание. Может быть, я не слышал об этом? Но причем тут монополизм?! Каждый должен выполнять свою работу. Качество ФАС не контролирует и не контролировал. На качество питания можно пожаловаться в Роспотребнадзор, прокуратуру.
- Вы сейчас привели несколько примеров, в которых есть нарекания на контрактную систему закупок. Как сделать так, чтобы она заработала как надо?
- Она работает нормально в том отношении, если сравнивать с 2005 годом, когда ее не было. Понятно, что ежегодно она совершенствуется. И то, что контрактная система появилась в 2014 году, это была идея не ФАС. Лоббировало ее Министерство экономического развития РФ во главе с Набиуллиной. В свое время ФАС и Генеральная прокуратура были против контрактной системы, то есть 44-го Федерального закона, и нас в этом поддерживало Министерство финансов РФ. Наше руководство предлагало усовершенствовать прежний 94-й закон. Но оппоненты говорили: вот как примем контрактную систему - все заживут хорошо, и заказчики, и участники рынка, и потребители, и органы власти. Этого не произошло. И я думаю, не скоро произойдет, потому что жизнь всегда вносит коррективы, практика совершенно разнообразная. Даже мы в ходе разбирательств находим лазейки в законе, которыми пользуются участники рынка, и постоянно направляем предложения по их аннулированию или по усовершенствованию законодательства в Москву. Это происходит раз в год, когда аккумулируются такие идеи и предложения. Правительство РФ их рассматривает и вносит в Госдуму РФ. Изменения происходят ежегодно, и я отмечу, что они положительные.
До 2017 года МУПы и ГУПы могли без осуществления закупок по 44-ФЗ тратить бюджетные деньги. ФАС добилось того, что с 1 января 2017 года МУПы и ГУПы будут проводить аукционы, конкурсы, другими словами, торги. Почему торги нужны? Как бы ни обвиняли систему закупок, именно за счет торгов в Ульяновской области ежегодно происходит экономия бюджетных денег на 700 - 800 млн рублей, естественно, по России - миллиарды рублей. А, кроме того, торги приводят не просто к снижению цены, они приводят к реальной конкуренции между хозяйствующими субъектами. Ведь раньше такого не было. Заказчик мог отдать дорогу зятю, свату и так далее... Правда, и в нашем регионе есть негативные примеры того, как без торгов пытаются заключать контракты. Например, в Ульяновске на 120 млн рублей заключили контракт на ремонт улицы Гончарова. Сразу понятно, что город потерял порядка 10 - 12 млн рублей. Я не говорю о коррупционной составляющей, разобраться в этом - дело правоохранительных органов. Если бы были торги, ясно, что этот контракт кто-то выиграл через аукцион не за 120 млн рублей, а за 110 млн, допустим, а, может, за 105 млн. Бывают такие случаи. По дорогам тоже, как и в питании: должностные лица, которые должны принимать их качество, это делают плохо. Я думаю, что и областные, и федеральные органы власти, и правоохранительные органы должны усилить ответственность должностных лиц заказчиков, тогда и дороги у нас будут лучше.
- Еще одна тема, которая на слуху, это лекарства. В прошлом году вашим коллегам впервые за всю историю существования ФАС удалось снизить цены на самые дорогие лекарства. Это можно назвать вашим достижением. Почему этого раньше не было?
- Вы понимаете, Антимонопольная служба должна заниматься больше тем, что лежит в ее названии, то есть борьбой с монополией. Что произошло в данном случае? Увидели, что появляются некоторые лекарственные средства, которые продаются у нас в Российской Федерации, с новым названием и упаковкой, но состав остается прежним, при этом цена вырастает в пять раз. За счет чего? Я понимаю, цель производителя - получить максимальную прибыль, но не так же. Смотрим, а в Белоруссии или в Казахстане тоже появляется похожий продукт, но дешевле. Поэтому ФАС представил отчет в Правительство РФ, что нужно использовать метод сопоставимых цен со странами Европы, СНГ по новым лекарственным препаратам. И когда проверили 112 новых препаратов, которые вышли на рынок, оказалось, что в них старое содержимое, а цены в несколько раз завышены. И буквально в течение пяти-шести месяцев этих производителей заставили вернуться к исходному варианту, снизить цены. По проведенным ФАС России расчетам экономия бюджета Минздрава России в целом в 2017 году составит более 5 млрд рублей. Более того, ФАС замахнулась и на гигантов мирового уровня, вполне возможно, будут возбуждены дела против крупных фармацевтических компаний. Почему? Иногда они продают лекарства в Германии по одной цене, нам поставляют их гораздо дороже. ФАС сейчас делает все, чтобы заставить эти компании снизить цены на лекарства, продаваемые на территории Российской Федерации.
- Полтора года прошло с тех пор, как Антимонопольная служба получила полномочия по регулированию тарифов. С чем столкнулось антимонопольное ведомство с того момента и каким образом ФАС собирается совершить революцию в этой сфере?
- На коллегии, кстати, прозвучало несколько выводов по этим вопросам, даже был проведен большой семинар с участием органов власти, директоров департаментов по ценам и тарифам из регионов. Для понимания скажу, что большие тарифы на транспортировку нефти и так далее утверждаются теперь после того, как федеральную службу по тарифам упразднили. А все, что касается местных тарифов на свет, воду, газ, утверждает министерство экономического развития региона. В структуре министерства существует департамент по ценам и тарифам. Но они теперь утверждают тарифы в рамках параметров, которые заданы ФАС России. И выпрыгнуть из заданных барьеров уже не могут. Самое главное другое. То, что в крупных монополиях, которые были монополистами по тарифам: та же железная дорога, та же «Транснефть» и так далее, при анализе всех документов и тарифов выяснились три уникальные вещи.
Во-первых, за счет инвестиционных составляющих эти монополии российского масштаба хорошо «наелись», тарифы были неоправданно высокие. При анализе их тарифов было вскрыто, что в инвестиционную составляющую, вместо модернизации тех же электросетей, включалось проведение международных конференций, в том числе за рубежом, с тратой десятков миллионов рублей, содержались футбольные клубы, телеканалы и так далее. Этого не должно быть. Президент России поддержал идею ФАС, чтобы это все уходило из тарифов. И сейчас ФАС проводит очень большую работу в этом направлении.
Более того, буквально недавно на заседании Госдумы наш руководитель предложил заморозить все тарифы на пять лет. Конечно, это было бы здорово и для хозяйствующих субъектов, и для экономики страны, регионов, но депутаты не поддержали эту идею. При замораживании цен можно было бы проще прогнозировать свой бизнес предприятиям, они бы знали, что тарифы на воду и тепло не изменятся в течение трех лет, а сэкономленные средства могли тратить на модернизацию.
Третий момент - обнаружилось, что в стране существуют сотни документов, касающихся тарифов, которые абсолютно противоречат друг другу, существуют законы о водоснабжении, газоснабжении, электроснабжении, и тарифы, согласно им, разные. Нет единой основы и фундамента, чтобы человек все это понял, даже профессионалы спорят постоянно по этому поводу. Суды принимают сотни решений, противоречащих друг другу: одни берут за основу один закон, другие - второй. Задача, которую поставил руководитель ФАС, принять один закон, который будет называться «Об основах тарифного регулирования в Российской Федерации», чтобы каждый гражданин мог прекрасно понимать, что такое тариф, как он складывается, и чтобы это была основа для тарифообразования в разных областях: и по воде, и по газу, и по электроэнергии. Задача ФАС - упростить это, сделать так, чтобы все было прозрачно и понятно.
Ирина Антонова